tile

پیشگفتار



آغاز برنامه ريزي عمراني درايران

دردوران پادشاهي رضا شاه بخش خصوصي بيشتر درگير صنايع دستي کوچک و بازرگاني بود. طرح هاي زير بنائي و سرمايه گذاري صنعتي، ازآن جمله ايجاد خط سرتاسري راه آهن و تاسيس کارخانه هاي نساجي، سيمان، دخانيات، وقند را وزارتخانه ها و سازمان هاي دولتي برنامه ريزي و اجرا ميکردند. "توسعه اقتصادي"، به معنائي که پس از جنگ دوم بر آن مترتب شد، شناخته نشده بود، و درنتيجه ميان فعاليت هاي اقتصادي دولت و يا بخش خصوصي و مفهوم "توسعه" رابطه مدلّل و سازمان يافته اي وجود نداشت. بااين همه، ميان سال هاي 1305 و 1317 رقمي نزديک 35 درصد بودجه عمومي صرف ايجاد وتوسعه صنايع نامبرده و نيز معادن درايران شد. گام هاي نخستين برنامه ريزي درايران در اواخر پادشاهي رضا شاه برداشته شد. ابوالحسن ابتهاج، که بي ترديد مهم ترين عامل اشاعه انديشه برنامه ريزي و نيز سازمان و روش دهي به آن در ايران بوده است، درخاطراتش* مي نويسد که پس از مدتي که با حسين علاء راجع به لزوم داشتن " نقشه" اقتصادي گفتگو مي کرده، روزي، در زمان نخست وزيري جم و کفالت وزارت دارائي محمود بدر، علاء به او مي گويد که شاه با اين فکر موافقت کرده است و درنتيجه، برحسب پيشنهاد اداره کل تجارت، شورائي به نام " شوراي اقتصاد" مرکب از رئيس الوزراء ، وزير ماليه، رئيس کل فلاحت، رئيس کل صناعت، رئيس کل تجارت، رئيس نظارت برشرکت ها، رئيس بانک ملي ايران و رئيس بانک فلاحتي و سه نفر از اشخاص صلاحيتدار، به تصويب هيئت وزيران، براي تمرکز مطالعات اقتصادي تاسيس مي شود. کليه وزارت خانه ها و ادارات مستقل مکلف مي شوند در مورد «مسائل اساسي که مستقيماً مربوط به امور اقتصادي بوده و يا در امور اقتصادي کشور مؤثر باشد، قبل از اتخاذ تصميم و پيشنهاد به هيات دولت نظريات شوراي اقتصادي را کسب نموده» و همراه با پيشنهاد خود به اطلاع هيأت دولت برسانند. شورا نيز موظف مي شود مسائل ارجاعي را به دقت مطالعه و درباره هريک گزارش جامعي تهيه وبه ادارات مربوط و هيات دولت ارسال کند. ضمنا، مستقلا «اقتصاديات کشور و قوانين و مقررات موجوده را» مورد بررسي قرار داده و براي حل مشکلات راه حل هاي مناسب تهيه، نقشه هاي اقتصادي طرح و راه هاي اجرائي مناسب ارائه کند. ابتهاج [298-99] در واقع، به شوراي اقتصادي همه نوع امکانات حقوقي براي ابداع، تنظيم، تجميع و پيشنهاد روش هاي برنامه ريزي اقتصادي و اجراي طرح ها داده مي شود.

درجلسه اي که دريکم تيرماه 1316 درسعدآباد درحضور رضاشاه تشکيل مي شود، پس ازتذکرات شاه شوراتصميم مي گيرد با کوشش بيشتري به تهيه نقشه اقتصادي بپردازد ودراين راستا ابتهاج، به عنوان رئيس دبيرخانه شوراي اقتصاد، مشغول تهيه مقدمات کارمي شود؛ امّا، بنا به گفته ابتهاج، محمود بدر کارشکني مي کند و درملاقات حضوري که ميان علاء و ابتهاج از يک سو و بدر از سوي ديگر دست مي دهد اعلام مي کند که برنامه ريزي «دراين مملکت غيرممکن است و اين فکر اصلاً عملي نيست.» درنتيجه فکر تهيه برنامه از بين مي رود و شوراي اقتصادي هم ديگر تشکيل نمي شود !! [ ابتهاج 303-302 ]

پس ازسقوط کابينه جم، ابتهاج درنامه اي به احمد متين دفتري، نخست وزيرتازه، باز براهميت برنامه ريزي تاکيد مي کند، امّا اين بار نيز اقداماتش به نتيجه نمي رسد. ابتهاج، بارسوم، پس ازکناره گيري رضا شاه، درزمان نخست وزيري صدرالاشراف ووزارت ماليه محمود بدر، نامه ديگري به بدرمي نويسد که از قرار، دوباره، بامخالفت اومواجه مي شود. بالاخره، درزمان صدارت قوام السلطنه، کوشش هاي ابتهاج به نتيجه مي رسد و اولين جلسه کميسيون تهيه نقشه اقتصادي در8 فروردين 1325 دردفتر سهام السلطان بيات، وزيرماليه، تشکيل مي شود و سپس، پس ازجلسات پياپي، درجلسه17 فروردين 1325، براساس تصويب نامه دولت «هيات تهيه نقشه اصلاحي و عمراني کشور» تشکيل مي شود تا زير نظر شخص وزير دارائي «برنامه چندساله اصلاحاتي که در وزارتخانه ها و امورعام المنفعه کشورلازم است به عمل آيد» را تهيه وتنظيم کند. براساس گزارش اين هيات، هيات وزيران در تاريخ 19 مرداد 1325 تشکيل هيات عالي برنامه را تصويب مي کنند.

با تشکيل هيات عالي برنامه کاربرنامه ريزي درايران درمسير تازهاي افتاد. دولت ازيک سوبه بانک جهاني اعلام کرد که متقاضي وام خواهد بود،واز سوي ديگر با شرکت موريسون نودسون(Morrison Knudson) قراردادي بست که اولين برنامه توسعه اقتصادي کشوررا تهيه کند. شرکت موريسون نودسون نيز هيئتي رابراي مطالعه و تهيه برنامه به ايران فرستاد. اين هيات گزارش خود را درمرداد 1326 درقالب دوبرنامه عمراني جداگانه، يکي با هزينه 500 ميليون دلار وديگري 250 ميليون دلار، به دولت تقديم کرد.

لايحه قانون برنامه هفت ساله براساس گزارش مشرف نفيسي در14 ارديبهشت 1327 ازطرف دولت حکيم الملک به مجلس تقديم شد و به مدت چندماه درکميسيون مخصوصي به رياست اميراشرف افخمي مورد رسيدگي قرارگرفت. درشهريور1327 با تصويب اعتباري به مبلغ 25ميليون ريال اداره اي به نام" اداره کل برنامه" به رياست مشرف نفيسي تاسيس شد که بعداً "سازمان موقت برنامه" نام گرفت وتا هنگام تصويب قانون برنامه هفت ساله و تاسيس سازمان برنامه برجا ماند. در26 بهمن 1327، در زمان نخست وزيري محمدساعد ووزارت ماليه عباس گلشائيان، قانون اجازه اجراي مقررات مندرج درگزارش کميسيون برنامه مجلس شوراي ملي به تصويب مجلس رسيد وبه صورت قانون درآمد.[ ابتهاج 323-327]

مبلغ کل هزينه برنامه عمراني هفت ساله 21 هزار ميليون ريال، يعني براساس نرخ تبديل ريال و دلار در دهه 20، درحدود100 ميليون دلار درسال تعيين شد. اين رقم، اگرچه نسبت به هزينه هاي سال هاي بعد ناچيز به نظر مي رسد (بودجه سال دوم برنامه پنجم (1354) شش هزار ميليون دلار، يعني60 برابر افزايش يافته بود که خودگوياي دگرگوني هائي است که طي يک نسل درايران صورت گرفت)، در زمان خود قابل توجه بود، به ويژه که بخش مهمي از آن مي بايستي از طريق وام هاي خارجي تامين شود. در عمل از 21 ميليارد ريال بودجه مصوب، تنها درحدود چهار ميليارد ريال آن براي طرح هاي برنامه هفت ساله تخصيص يافت، و از بقيه بودجه، 9 ميليارد ريال مربوط به طرح ها و برنامه هائي بود که در گذشته آغاز شده و هنوز تکميل نشده بودند. معذلک، بسياري از کارخانه هائي که در زمان رضاشاه تاسيس شده واکنون درشرايط نابساماني بودند، تعمير شدند و در بعضي موارد، هم در کشاورزي و هم درصنعت، کارهاي تازه اي آغاز شد. سازمان برنامه شکل گرفت. تعداد بيشتري از ايرانيان با مفاهيم برنامه ريزي آشنا شدند و گام هاي اوليه به سوي استقرار زير بناي فيزيکي و اجتماعي رشد اقتصادي برداشته شد. درنهايت، برنامه هفت ساله اول با توفيق روبرو نشد. ابتهاج اين ناکامي را معلول عوامل زير مي داند:

ميزان پشتوانه اسکناس بالا بود و مجلس با لايحه تقليل آن که قسمتي از ارز و طلاي مملکت را آزاد وقسمت مهمي از هزينه برنامه عمراني را تامين مي کرد مخالفت نمود، درنتيجه بانک بين المللي هم ازپرداخت وام خودداري کرد؛ برخلاف نص قانون، اعتباري که از محل درآمد نفت به کارهاي عمراني تخصيص داده شده بود، دراختيار سازمان برنامه گذاشته نشد؛ درمدت هفت سال دوره برنامه عمراني اول 9 نفر (تقي نصر، حسن مشرف نفيسي، محمد سجادي، محمد نخعي، احمد زنگنه، جعفر شريف امامي، ابوالقاسم پناهي، احمدحسن عدل، ابوالحسن ابتهاج) به سمت مديرعامل سازمان برنامه منصوب شدند؛ متصديان امور به اصول برنامه ريزي اعتقاد نداشتند؛ وظيفه سازمان برنامه به غلط محدود شده بود به تهيه طرح هاي عمراني ونظارت بر اجراي آنها، درحالي که دستگاه هاي دولتي توانائي اجرا نداشتند؛ و بالاخره وقفه اي که درعايدات نفتي کشور روي داد. [ابتهاج 330]

ابتهاج در شهريور 1333 به رياست سازمان برنامه منصوب و عملا حاکم بر فراشد برنامه ريزي درايران شد. او ابتدا نظام برنامه ريزي را تجديدسازمان داد. درسازمان برنامه دو دفتر فني و اقتصادي ايجاد وصفي اصفيا و خداداد فرمانفرمائيان را به ترتيب به رياست دفتر فني و دفتر اقتصادي منصوب کرد، که هردو بعداً به رياست سازمان برنامه رسيدند و اصفيا، به ويژه، در عمران خوزستان و تاسيس و تداوم سازمان آب و برق خوزستان نقشي استثنائي ايفا کرد. ابتهاج در استخدام کارمند بر تخصص و کارداني تاکيد کرد، و بي پروا ازکارشناسان خارجي، گاهي تا آن جا که با احساسات ملي گرائي دولتمردان ديگر در تضاد مي آمد، استفاده کرد. به واقع، در زمان تصدي او برامربرنامه ريزي فرهنگ عمراني ايران در سازمان برنامه پايه گذاري شد، وسپس از طريق کارشناساني که از اين دستگاه به سازمان ها و وزارت خانه هاي عمراني نوپا منتقل شدند، به بخش هاي ديگر نظام اداري کشورسرايت نمود.

 از مهمترين اقداماتش، که بعدا هم در روش برنامه ريزي و هم در سازمان سياسي کشور تاثير گذاشت، تمرکزکارهاي برنامه ريزي، اجرا و نظارت در سازمان برنامه بود. خودش مي گويد:

من، درعين حال که معتقد بودم عمليات اجرائي عمراني اصولا مي بايستي به وسيله وزارتخانه ها و ادارات و يا بنگاه هاي دولتي صورت گيرد، اعتقاد داشتم تا زماني که اين دستگاه ها جهت اجراي اين عمليات که بايد با سرعت و درعين حال با دقت و شايستگي به عمل آيد کاملا مجهز نشده اند وظايف اجرائي نيز بايد به عهده دستگاه عمراني باشد. من توانستم اين فکر را بعدها در چهارسال و چندماهي که سرپرست سازمان برنامه بودم (از شهريور 1333 تا بهمن 1337) به موقع عمل بگذارم. [ ابتهاج 326]

 ابتهاج درخاطراتش به واقعه اي اشاره مي کند که از يک سو مبين برداشت او از برنامه ريزي متمرکز ملي است و از سوي ديگر گوياي گزينه ديگري از شيوه انديشيدن درباره برنامه ريزي است که مي توانست تأثير بسزائي در ساختار روابط سياسي در دوران توسعه ايران و به تبع آن، در باز کردن فضا براي مشارکت مردم در سياست هاي عمراني داشته باشد. درآغاز تصديش درسازمان برنامه يک روز سپهبد کمال، استاندارخوزستان، نظام السلطنه مافي و مصدق الدوله ناصري، سناتورهاي خوزستان، و چندنفر از وکلاي خوزستان با نقشه بزرگ خوزستان به دفترش مي روند و مي گويند طرحي براي تصويب درمجلس تهيه کرده اند که براساس آن هفت درصد درآمد نفت به اجراي برنامه عمراني درخوزستان تخصيص داده شود و خواستار پشتيباني او از اين طرحند. مي نويسد:

گفتم که من با تمام قوا با چنين طرحي مخالفت خواهم کرد. گفتم نيت من اين است که مملکت ما يک برنامه عمراني جامع و هم آهنگ داشته باشد. حالا شما برنامه اي تهيه کرده ايد ومي گوئيد هفت درصد درآمد نفت را به ما بدهيد چون منابع نفت درخوزستان است. اگرمن حرف شما را قبول کنم و ازطرح شما پشتيباني کنم چند روز ديگر آذربايجاني ها مي گويند شما مشروطيت را مديون ماهستيد واگر ما نبوديم مشروطه اي در کار نبود. . .بعد خراساني ها مي ايند و آنها هم هزار ويک دليل مي آورند که خراسان، با توجه به آستان قدس رضوي، بيشترازهمه جا اهميت دارد. بعد کرمان وگيلان وبقيه استان ها ادعاهاي مشابهي خواهندکرد. و اين درست مخالف فلسفه اي است که من در نظر دارم.[ابتهاج 375]

 نمايندگان خوزستان مايوس مي شوند و پي کار خود مي روند و از آن پس نظام برنامه ريزي عمراني درايران در مرکز انديشيده مي شود، نضج مي گيرد، طرح ريزي، اجرا و نظارت مي شود.

غلامرضا افخمي

* خاطرات ابوالحسن ايتهاج، دوجلد، به کوشش عليرضا عروضي، لندن 1370/1991