tile

صلح اقتصادی و امنيت منطقه ای: اولويت مسايل سياسی





رکس بِراينِن*

صلح اقتصادي و امنيت منطقه اي: اولويت مسايل سياسي

با پايان جنگ سرد، تحليل گران و تصميم گيران در عرصه سياست خارجي توجه خود را بيش از پيش متمرکز بر چگونگي گذار از جنگ به صلح کرده اند. در ژوئن 1992، پطروس غالي، دبيرکل سابق سازمان ملل متحد، درگزارش خود با عنوان «دستور کار براي صلح» پي ريزي صلح در دوران پس از جنگ را چنين تعريف کرد: «اقداماتي که با تحکيم شالوده صلح جوامع را از دست يازي دوباره به جنگ باز مي دارد.» به عقيده وي اين گونه اقدامات از جمله بايد معطوف به تحقق اهداف زير باشد: «خلع سلاح گروه هاي درگير و ايجاد نظم، کنترل و احتمالاً از ميان بردن جنگ افزار، کمک به بازگشت پناهندگان جنگي، آموزش پرسنل امنيتي، نظارت بر انتخابات، حمايت هرچه گسترده تر از حقوق بشر، اصلاح و تثبيت نهادهاي دولتي و ترويج شيوه هاي رسمي و غيررسمي مشارکت عمومي در عرصه سياسي.»

در اين گزارش همچنين به اقدامات ديگري در اين زمينه اشاره شده از جمله به: «بازسازي دردوران پس از جنگ،» «کمک در دوره انتقال،» «تغذيه و تقويت مباني صلح،» «امدادهاي اضطراري،» و بالاخره «اجراي مقررات صلح.» همه اين موارد متکي به يک فرض، يا يک اميد، اساسي است و آن اين که جامعه بين المللي و سازمان هاي تخصصي بين المللي بتوانند از طريق مساعدت هاي مالي وکمک هاي تکنيکي اقتصاد سرزمين هاي جنگزده را بازسازند، آشتي ميان جوامع قرباني جنگ را برقرار کنند و در نهايت امر امکانات گذار از دوران جنگ به دوره صلح پايدار را فراهم آوردند. به اين ترتيب، اين کمک ها آشکارا بُعدي سياسي نيز دارند زيرا قاعدتاً به ايجاد اعتماد متقابل مي انجامند و به عنوان انگيزه مالي طرفين ستيز را به همکاري مسالمت آميز ترغيب مي کنند و کشورهاي مخالف و مانع روند صلح را نيز به ارزيابي مجدد سياست هاي خود وا مي دارند. افزون براين، اين کمک ها به گسترش منافع اقتصادي مشترک مي انجامند و شهروندان عادي اين کشورها را از مزاياي ملموس صلح بهره مند مي سازند.

خاورميانه عرصه جالبي براي اين گونه برنامه ها و اقدامات فراهم آورده است. در واقع، شايد بيش از هر بخشي ازجهان درحال توسعه، کشورهاي اين منطقه بيش از نيم قرن دچار کشمکش و ستيز و جنگ بوده اند، از آن جمله جنگ هاي گوناگون ميان اعراب واسرائيل و نزديک به يک دهه جنگ درخليج فارس (1980-88و 1991-92). علاوه براين، اين منطقه ازبزرگ ترين دريافت کنندگان کمک هاي خارجي بوده است. تنها در سال 1994 اين کمک ها به 8/3 ميليارد دلار و کمک هاي نظامي به مبلغي بيش از اين رسيد. نهايتاً، فرآيند صلح اعراب و اسرائيل که از ابتداي دهه 1990 آغاز شد و نويد کمک هاي مالي و بازسازي مناطق جنگ زده را نيز در پي داشت اگر به انجام رسد مي تواند کار حکومت فلسطينيان در کرانه غربي و نوار غزه در دوران گذار به استقلال را تسهيل کند.

صلح و اختلاف اعراب و اسرائيل
 استفاده از ابزار اقتصادي دراختلاف ميان اعراب و اسرائيل کاري جديد نيست. در دهه هاي 1950 و 1960، کمک هاي غربي به کشورهاي عربي به هدف تشويق دولت هاي «ميانه رو» دنبال مي شد. طرح هاي مشارکت در منابع آب، مانند طرح آمريکايي جانستون در اواسط دهه 1950 با اين هدف ارائه مي شد که دسترسي به منافع مشترک زمينه ساز تخفيف تنش هاي منطقه اي شود. فرآيند صلح 1978-79 ميان اسرائيل و مصر با کمک هاي وسيع اقتصادي آمريکا تحت عنوان «بهره هاي کمپ ديويد» به انجام رسيد. کمک آمريکا به مصر از 371 ميليون دلار در سال 1975 به 2/2 ميليارد دلار درسال 1978 افزايش يافت. به اين ترتيب، مصر پس از اسرائيل بزرگ ترين دريافت کننده کمک هاي خارجي آمريکا شد. اين امتيازات اقتصادي و اميد به دسترسي وسيع تر به سرمايه گذاري و بازارهاي غربي عامل مهمي در تصميم مصر به امضاي معاهده صلح با اسرائيل بود. در اين دوره کمک به اسرائيل هم افزايش يافت به طوري که از حدود دوميليارد دلار درسال در اواسط دهه 1970 به ميانگين سه ميليارد دلار سالانه رسيد. در سال 1991، با آغاز روند صلح ميان اعراب و اسرائيل درمادريد، ابتکارات اقتصادي براي ايجاد صلح مجدداً اهميتي خاص يافت. ابعاد چندگانه روند صلح به ايجاد کميته هاي منطقه اي براي بحث و تبادل نظر پيرامون توسعه اقتصادي، منابع آب، محيط زيست، پناهندگان و کنترل تسليحات منجر گرديد. در اين ميان، گروه بررسي توسعه اقتصادي منطقه اي که به ابتکار اتحاديه اروپا ايجاد شد به تشکيل يک کميته نظارت وهم چنين يک دبيرخانه دائمي در امان، پايتخت اردن، اقدام کرد. نشان بارزتري از گسترش فزاينده ارتباط هاي اقتصادي در سراسر خاورميانه و شمال آفريقا تشکيل کنفرانس هاي اقتصادي سران کشورهاي اين منطقه در کازابلانکا (اکتبر 1994)، امان (اکتبر 1995)، قاهره (نوامبر 1996) و دوحه در قطر (نوامبر 1997)، بود. اين فعاليت ها سرانجام به تشکيل بانک توسعه خاور ميانه انجاميد. براساس قرارداد اسلو اين گونه فعاليت ها با افزايش قابل توجه کمک هاي خارجي همراه بود. در اکتبر 1993، گروهي از وام دهندگان بين المللي متعهد شدند که مجموعاً 2/4 ميليارد دلار اعتبار به فلسطيني ها واگذارند و تا نيمه سال 1997 اين مبلغ را به 3/4 ميليارد دلار افزايش دهند. کشورهاي اروپائي پرداخت بخش عمده و ايالات متحده آمريکا اعطاي حدود 500 ميليون دلار از اين اعتبارات را به عهده گرفتند. به همين ترتيب، پس از امضاي قرارداد صلح اردن و اسرائيل در اکتبر 1994، آمريکا حدود 950 ميليون دلار بدهي اردن را به آن کشور بخشود و اضافه برآن نوسازي نيروهاي نظامي اردن را برعهده گرفت. کشورهاي ديگر نيز متعهد شدند که از بخشي از بدهي هاي آن کشور صرف نظر کنند.

با همه اين اقدامات، امکان موفقيت در گسترش روابط اقتصادي ميان کشورهاي خاورميانه همچنان بسيار ناچيز به نظر مي رسد. روند صلح فلسطين و اسرائيل به بن بست رسيده و اوضاع و احوال سياسي و اقتصادي درکرانه غربي رود اردن و غزه به مراتب وخيم تر شده است. براساس آمار سازمان ملل، توليد ناخالص ملي دراين مناطق بين 1992 و 1996، 36 درصد کاهش يافته بود. در واقع، بر پايه گزارش هاي متعدد منابع فلسطيني، وضع زندگي فلسطينيان از آغاز جريان صلح تاکنون به مراتب بدتر شده است. در اردن نيز اعتراض برخي گروه ها به قرارداد صلح با اسرائيل به تنش هايي ميان دولت و مخالفين انجاميد و به عقب نشيني در زمينه برخي اصلاحات اقتصادي که از سال 1989 شروع شده بود منتهي گرديد. درنتيجه، بيشتر احزاب مخالف دولت، انتخابات پارلماني نوامبر 1997 را تحريم کردند. در عرصه منطقه اي نيز گفت و گوهاي چندجانبه متوقف شد و 17 کشور عربي از شرکت در نشست اقتصادي خاور ميانه و شمال آفريقا در نوامبر 1997 خودداري کردند.

براي يافتن علل اين رويدادها و دگرگوني ها بايد به عوامل اصلي پرداخت. درکرانه غربي و نوار غزه، مهم ترين دليل شکست روند صلح سياست «بستن» دولت اسرائيل بود، يعني بستن راه ها و مرزها بر رفت و آمد فلسيطينيان به دلائل امنيتي. علاوه براين، پيچيدگي مقررات اجرائي موافقت نامه هاي ميان اسرائيل و فلسطيني ها در باره دوران گذار خود سدّي در برابر تحقق کمک هاي خارجي شد. دراردن، گرچه قرارداد صلح بااسرائيل تاحدي درزمينه جهانگردي وجلب سرمايه هاي خارجي اثري مثبت داشت، درمجموع به دستاوردهاي عمده اقتصادي نيانجاميد. درسطح منطقه اي، تنها برخي از طرح هاي توسعه که در نشست هاي سران کشورهاي خاورميانه و شمال آفريقا مطرح شده بودند از مرحله طراحي گذشته اند. بخشي از مشکل در هر سه مورد بالا اين است که ميانجي گران صلح در مورد منافع بالقوه اقتصادي حاصل از توافق اعراب و اسرائيل بيش از حد اغراق کردند و در نتيجه سطح انتظارات هردو طرف را بالابردند. بحران کنوني را بايد تا حدي ناشي از تحقق نيافتن اين انتظارات دانست.

 بُعد جدي تر تحولات اين است که منافع حاصل از همکاري اقتصادي گرچه خود انگيزه اي براي تلاش در راه رسيدن به صلح بوده ولي به هر حال عمدتاً تحت الشعاع اهداف و گفت وگوهاي سياسي دوجانبه قرار داشته است. به سخن ديگر، در نبود اراده لازم براي تضمين موفقيت روند صلح ابتکارات اقتصادي بختي براي تحقق نيافته اند. فلسطيني ها که ممکن بود مشکلات کوتاه مدت اقتصادي را به خاطر دستيابي به صلحي پايدار تحمل کنند با از ميان رفتن اين امکان انگيزه سکوت در باره مشکلات اقتصادي را نيز از دست داده اند. به همين منوال، با متوقف شدن روند صلح و تشديد کشمکش ها و خشونت ها، مخالفت مردم اردن نيز با هرگونه تماس با اسرائيل رو به افزايش است. واقعيت اين است که ارتباط ميان پيشرفت سياسي و اقتصادي ارتباطي دوطرفه است: کمک اقتصادي هنگامي عرضه مي شود که طرفين نزاع آماده همکاري و گفتگوي سياسي شوند و با امتناع يکي از طرفين از اين همکاري کمک اقتصادي نيز به بوته فراموشي سپرده مي شود. ارتباط اين دو به خصوص در مورد کشورهاي عربي صادق است زيرا براي آنها تحريم اقتصادي و اجتماعي از ديرباز اهرم فشار ديپلماتيک بر اسرائيل بوده و برعکس گرايش به عادي شدن روابط اعطاي امتيازي بزرگ به طرف شمرده مي شده. به همين دليل، سوريه و لبنان هردو پيوسته از مشارکت در مذاکرات چند جانبه امتناع ورزيده اند. برخي ديگر از کشورهاي عربي نيز هنگامي علاقمند به شرکت در گفت و گوهاي صلح مي شوند که نشانه هائي از امکان پيشرفت و موفقيت را ببينند. با دگرگوني هائي که در آرايش نيروهاي سياسي داخلي و در نتيجه کابينه هاي اسرائيل ازسال 1996 تاکنون رخ داده امکان پيشرفت به سوي برقراري صلح ميان اسرائيل و فلسطين از هميشه کمتر به نظر مي رسد. در واکنش به گسترش محله هاي مسکوني يهوديان در نواحي تحت اشغال و امتناع دولت اسرائيل ازعقب کشيدن نيروهاي نظامي خود ازمناطق مورد نظر فلسطيني ها، اغلب کشورهاي عربي ديگر تمايلي به ادامه همکاري درمسائل اقتصادي ندارند.


نگاهي به سرنوشت صلح
 شکست کنفرانس سران دولت ها در دوحه و ناتواني ظاهري ابزار اقتصادي براي تسريع روند صلح درخاورميانه ممکن است دليل ديگري بر حقّانيت رهبران «واقعيت بين» در خاورميانه شمرده شود که معتقدند رسيدن به هدف جز از راه اولويت بخشيدن به متغيير هاي قدرت و به خصوص قدرت نظامي نيست. عقب گردها و توقف هاي اخير همه دال بر اهميت عوامل و متغييرهاي سياسي و آرماني در اختلافات طرفين است و به هرحال کندي روند صلح همگان را از توجه اغراق آميز به انگيزه هاي اقتصادي منصرف ساخته. درمورد مصر و اردن، ابزار و انگيزه هاي اقتصادي آشکارا در ميان عوامل گوناگوني بودند که رهبران سياسي را به تلاش براي دستيابي به صلح با اسرائيل برانگيختند. در داخل اسرائيل، هزينه هاي اقتصادي اشغال و منافع بالقوه ناشي ازبرقراري صلح با فلسطين همواره از جمله استدلال هاي هواداران صلح با اعراب بوده است. از سال 1991 به بعد حضور نمايندگان دو طرف در کنفرانس هاي چندجانبه و گوناگون و گسترش تماس و ارتباط ميان رهبران و شخصيت هاي سياسي اسرائيلي و فلسطيني نيز در کاهش فضاي بدگماني و سوء تفاهم، و پيش داوري هاي تعصب آلوده نقشي عمده داشته و گفت وگوهاي دوجانبه را آسان تر از گذشته کرده است. افزون بر اين همه، کمک هاي مالي و فني به فلسطيني ها، گرچه اثر قابل ملاحظه اي در بالابردن سطح زندگي و اوضاع اقتصادي آنان نداشته، امّا در ايجاد شالوده هاي لازم براي استقرار حکومت خودمختار فلسطين، که از اهداف قرارداد اسلو بود، بي اثر نبوده است. در واقع، مي توان گفت که بدون کمک 245 ميليون دلاري که در سال هاي 1997-1994 براي تأمين هزينه هاي اوليه در اختيار فلسطينيان گذاشته شد حکومت نوپاي خودمختار فلسطين به آساني نمي توانست به کنترل اداري و سياسي لازم بر سرزمين هاي آزاد شده دست يابد. البته بخش دولتي، مشتمل بر 80000 نفر کارمند در سال 1997، از جمله 370000 هزار عضو نيروهاي امنيتي، نيز نقش مهمي درثبات حکومت فلسطين داشته است.

 ملخّص کلام آن که صلح خريدني نيست و به نظر نمي رسد که توسل به ابزار و انگيزه هاي اقتصادي به تنهائي کافي براي تأمين و تثبيت امنيت منطقه اي باشد. با اين همه، اگر اوضاع و احوال سياسي مناسب ايجاد شود ابزار اقتصادي در ايجاد صلح ميان اعراب و اسرائيل نقش مهمي ايفا خواهند کرد همان گونه که در ديگر موارد مشابه بين المللي ايفا کرده اند. بنابراين، درارزيابي نقش کمک هاي خارجي و ديگر ابزار اقتصادي در پيشرفت صلح و امنيت منطقه اي از ارتباط تنگاتنگ ميان ابعاد سياسي و اقتصادي مسائل غافل نبايد ماند.
---------------------------------------------------------------------------------

Rex Brynen*
دانشيار علوم سياسي در دانشگاه مک گيل، مونترال

***